Die Bundeswehr vor dem größten Change Management Prozess ihrer Geschichte
Die Herausforderungen der aktuellen Einsatzrealität – auch, aber nicht nur in Afghanistan – zeigen seit geraumer Zeit, dass die nach dem Wegfall des Ost-West-Gegensatzes eingeleiteten bisherigen Transformationsprozesse in der Bundeswehr nicht hinreichend waren für das Bestehen einer „Armee im Einsatz“ – ehrlicher: einer „Armee im Krieg“. Weder die Strukturen in den Streitkräften, noch die verfügbare Ausrüstung und schon gar nicht die geltenden Prozesse für die Beschaffung neuen, dringend im Einsatz benötigten Rüstungsmaterials und deren logistischer Unterstützung sind den tatsächlichen Erfordernissen angemessen. Mit einer durch zu große Komplexität geprägten, nicht mehr schlagkräftigen Führungsstruktur und einer in Bürokratie erstarrten Wehrverwaltung benötigt das Unternehmen Bundeswehr dringend ein „Change Management“ in großem Maßstab.
Als sei das nicht schon genug, wird die Zukunft der Bundeswehr gepresst in den Schraubstock neuer haushalterischer Zwänge, die das seit langem geltende Prinzip der Verwaltung des Mangels nunmehr zum prägenden Element „innovativer Gestaltung“ macht. Und nach der begründeten – und dennoch übereilten – Aussetzung der Wehrpflicht stellt die externe Gewinnung von Freiwillig Wehrdienstleistenden für die unteren Mannschaftsdienstgrade der neuen Freiwilligenarmee den „Arbeitgeber Bundeswehr“ vor eine weiteren Change Management Prozess mit Herkulesausmaß.
Ein ganz bedeutsamer „Gegenstand“ der Neuordnung – obwohl nicht organisatorischer Bestandteil der Bundeswehr sondern Oberste Bundesbehörde - ist das Bundesministerium der Verteidigung. Durch eine Vielzahl politischer und militärischer Führungs-, Gestaltungs- und Verwaltungsprozesse eng mit der „Organisation“ Bundeswehr verbunden, wurde es als zwingend erforderlich erachtet, die Neuausrichtung mit einer prozessorientierten Reorganisation des Ministeriums zu beginnen.
Durch die leidvollen Erfahrungen zweier Weltkriege geprägt, galt das „Primat der Politik“ bei Aufstellung der Bundeswehr als Paradigma aller Organisationsfestlegungen: Ein ziviler Minister, vertreten durch zivile Staatssekretäre mit differenzierten Verantwortungs- und Funktionsbereichen an der Spitze, der Verzicht auf einen Generalstab als Führungsorganisation der Streitkräfte und ein unter der zivilen Führung im Ministerium angesiedelter Generalsinspekteur der Bundeswehr in der funktionalen Ausprägung eines „Hauptabteilungsleiters Streitkräfte“, der sich militärische Verantwortungen gegenüber dem Minister in wichtigen Bereichen mit eigenverantwortlichen Inspekteuren der Teilstreitkräfte, zugleich Abteilungsleiter, zu teilen hatte. Daneben waren eine Vielzahl von zivilen (Haupt-)Abteilungsleitern für wichtige Funktionen des Ressorts verantwortlich. So entstand im Ministerium ein gewollt ausbalanciertes „Machtgefüge“ von zivilen und militärischen Verantwortlichkeiten – im militärischen Bereich zudem zwischen Generalinspekteur und Inspekteuren - , das im berühmten „Blankeneser Erlass“ 1970 kodifiziert wurde und über Jahrzehnte als politisch unantastbar galt.
Größerer Steuerungsbedarf als wiederkehrende Erfahrung aus ersten Beteiligungen der Bundeswehr an internationalen Einsätzen und der Bedarf größerer Koordinierung von Rüstungsbeschaffungen im immer enger werdenden haushalterischen Korsett bei gleichzeitig erhöhtem Bedarf militärischer Priorisierung befeuerte eine jahrelange Diskussion um die Neuabgrenzung von Kompetenzen zwischen dem zivilen und militärischen Bereich. In deren Vollzug kam es in kleinen, langsamen – nicht aufbauorganisatorisch sondern ablauforganisatorisch geprägten – Schritten zur Stärkung der Stellung des Generalinspekteurs, die 2005 im „Berliner Erlass“ zusammengeführt wurden. Dennoch: Viele, insbesondere von Minister Scharping zuvor initiierte Reformprojekte „versandeten“ im Beharrungsvermögen der „mächtigen“ zivilen Abteilungen des BMVg, die einer „Machtverschiebung“ verhalten gegenüber standen. Insbesondere die immer intensivere Involvierung der Bundeswehr in komplexer werdende internationale Auslandseinsätze ließ den Ruf nach mehr Einfluss des Generalinspekteurs jedoch immer wieder aufkommen.
Es war deshalb keine wirkliche Überraschung, dass sich die durch Bundesminister der Verteidigung Karl Theodor Freiherr zu Guttenberg im April 2010 eingesetzte Strukturkommission (Weise-Kommission) genau diesem „Machtgefüge“ im Sinne einer elementaren Stärkung der Stellung des Generalinspekteurs annahm und einen Neuordnungsvorschlag unterbreitete.
Danach sollte auf einen von zwei beamteten Staatssekretären verzichtet werden und dafür der Generalinspekteur auf gleicher Ebene mit dem verbleibenden Staatssekretär direkt dem Minister unterstellt werden,
„… um seiner zentralen Rolle in den Planungs- und Entscheidungsgängen mehr Gewicht zu verleihen. Der Generalinspekteur ist dem Bundesminister für Führung, Einsatzfähigkeit und Einsatzbereitschaft der Streitkräfte sowie den Einsatz der Bundeswehr direkt und unmittelbar verantwortlich.“ (Bericht der Strukturkommission, Seite 62)
Gleichzeitig wurde vorgeschlagen, die Inspekteure der Teilstreitkräfte mit ihren militärischen Organisationsbereichen aus dem Ministerium auszugliedern.
„(Der Generalinspekteur) … ist Vorgesetzter nach § 1 der Vorgesetztenverordnung und damit der höchste militärische Vorgesetzte der Streitkräfte. Zugleich bleibt er, wie bereits heute, der militärische Berater der Bundesregierung.“ (Bericht der Strukturkommission, Seite 62)
Dieser Vorschlag durch „externen Sachverstand“ bedeutete eine existenzielle Machtverschiebung zu Gunsten des Generalinspekteurs der Bundeswehr nunmehr als Vorgesetzter der aus dem Ministerium ausgegliederten Inspekteure der Teilstreitkräfte, insbesondere aber innerhalb des Ministeriums gegenüber dem zivilen Bereich (weit über die Regelungen des Berliner Erlasses hinaus).
Mit Spannung wurde unter den beobachtenden Fachexperten erwartet, wie der vom beamteten Staatssekretär Otremba geführte innerministerielle „Arbeitsstab Umbau der Bundeswehr (ASU Bw)“ – dem Minister verantwortlich für die Erarbeitung eines Realisierungsvorschlages auf Basis des Berichtes der Strukturkommission – auf den entwickelten Changeansatz (insbesondere auf die Machtverteilung zwischen militärischem und zivilen Bereich) reagieren würde.
Das Ergebnis liegt seit Februar 2011 vor – und fällt weit hinter die Vorschläge der Strukturkommission zurück. Die Vorschläge der Strukturkommission seien für den ASU Bw keine Bibel, sondern Leitlinie gewesen, unterstreicht Staatssekretär Otremba in einem Vortrag vor Mitarbeitern des BMVg. Demzufolge wird auf den zweiten beamteten Staatssekretär NICHT verzichtet. Dem Generalinspekteur der Bundeswehr – so wird verschleiernd formuliert -
„… kommt nicht nur in den Streitkräften, sondern auch im BMVg eine neue, zentrale Rolle zu. Er wird dem Minister zukünftig für die Führung, Einsatzfähigkeit und Einsatzbereitschaft der Streitkräfte sowie den Einsatz der Bundeswehr unmittelbar verantwortlich sein.
Für die effektive Wahrnehmung seiner Verantwortung wird dem GenInsp darüber hinaus unterhalb der Leitung das gesamte BMVg zur Unterstützung zur Verfügung stehen. Entsprechend seiner zukünftigen Stellung wird er durch die organisatorische Ausgliederung der Inspekteure (Insp) als Befehlshaber (Befh) der jeweiligen militärischen Organisationsbereiche (milOrgBer) - und der damit verbundenen truppendienstlichen Unterstellung unter ihn konsequent gestärkt.“ (Bericht ASU Bw, Seite 4)
Demnach erfolgt zwar eine Stärkung der Stellung des Generalinspekteurs durch Ausgliederung der Inspekteure der Teilstreitkräfte aus dem Ministerium und deren truppendienstliche Unterstellung. Innerhalb des Ministeriums ist die Frage einer Machtverschiebung zwischen zivilem und militärischem Bereich nicht mit der erwarteten Deutlichkeit erkennbar. Der Generalinspekteur bleibt den Staatssekretären nachgeordnet. Zwar wird er zukünftig dem Minister für Führung, Einsatzfähigkeit und Einsatzbereitschaft der Streitkräfte sowie den Einsatz der Bundeswehr unmittelbar verantwortlich. Er wird aber nicht Teil der Leitung des Ministeriums. Wichtige Kompetenzen in den Bereichen Militär- und Rüstungspolitik, Rüstungskontrolle sowie Streitkräfteplanung – die bisher in seinem Führungsstab angesiedelt waren - werden jedoch nunmehr in gesonderten Abteilungen jenseits der Zuständigkeit des Generalinspekteurs konzentriert und durch einen zivilen Staatssekretär verantwortet. Der Generalinspekteur wird nunmehr nur noch „aktiv einbezogen“. Damit verliert er wichtige Kompetenzen für die Weiterentwicklung der Streitkräfte. Seine fachliche Weisungsbefugnis ist nunmehr eingegrenzt auf die militärische Auftragserfüllung. Das Machtgefügte verschiebt sich eindeutig zu Gunsten der zivilen Seite.
Wir werden nicht mehr erfahren, ob Minister zu Guttenberg sich für diese Lösung entschieden hätte. Seit dem 3. März 2011 ist Thomas de Maizière Bundesminister der Verteidigung. Mit Blick auf die Reform verkündet der Minister: „Wann und wie diese aussehen wird, dafür brauche ich noch ein wenig Zeit. Ich bitte um Ihr Verständnis, dass ich mir die Zeit nehme, die ich brauche.“(Rede BM anlässlich Vorstellung am ersten Dienstsitz in Bonn, 10. März 2011).
Staatsekretär Otremba wurde zwischenzeitlich entlassen. Verteidigungsminister de Maizière hat am 16. März Stéphane Beemelmans zum Staatssekretär im Bundesministerium der Verteidigung ernannt und damit entschieden, dass die Leitung des Ministeriums weiterhin mit zwei beamteten Staatssekretären besetzt sein wird. Staatssekretär Beemelmans wurde am 23. März mit der Leitung eines neuen Lenkungsausschusses für die Strukturreform beauftragt, der die Eckpunkte eines Gesamtkonzeptes zur Strukturreform zu erarbeiten hat. Der Lenkungsausschuss besteht aus den beiden beamteten Staatssekretären und dem Generalinspekteur der Bundeswehr. Als eines der vielfältigen Handlungsfelder für den unter diesem Lenkungsausschuss neu eingerichteten „Arbeitsstab Strukturreform“ wurde die Ausgestaltung der neuen Rolle des Generalinspekteurs festgelegt. Der Arbeitsstab soll nun nicht mehr von einem zivilen Beamten sondern von einem Zwei-Sterne-General geführt werden. Ein neuer Ansatz?
Die nächste Runde in der „Machtfrage Change“ ist eingeläutet.
In Zusammenarbeit mit Uwe Nemeyer, Oberst a.D.
